AS PARCERIAS PUBLICO=PRIVADAS NO SISTEMA PENITENCIÁRIO BRASILEIRO

JUS NAVEGANDI. Publicado em 09/2009. Elaborado em 06/2008.


Jorge Amaral dos Santos


SUMÁRIO: RESUMO.INTRODUÇÃO. 1. BREVE HISTÓRICO DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL. 1.1 A EXPERIÊNCIA DA INGLATERRA. 1.2 A EXPERIÊNCIA DOS ESTADOS UNIDOS. 1.3 A EXPERIÊNCIA DA FRANÇA. 2. O SISTEMA DE GESTÃO COMPARTILHADA NOS PRESÍDIOS BRASILEIROS. 2.1 FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA. 2.2 EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS. 2.2.1.PARANÁ. 2.2.2CEARÁ. 2.2.3. BAHIA. 2.2.4 ESPÍRITO SANTO. 2.2.5 AMAZONAS. 3. AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS BRASILEIRAS. 3.1 A IMPLANTAÇÃO DE PPPs PARA PENITENCIÁRIAS EM PERNAMBUCO. 3.2 A IMPLANTAÇÃO DE PPPs PARA PENITENCIÁRIAS EM MINAS GERAIS. 4 OPINIÕES DE ESPECIALISTAS . 5. CONCLUSÃO. 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
RESUMO

Este trabalho trata da adoção de parcerias entre o Estado e a iniciativa privada, no que se refere à administração de sistemas prisionais. Dentre as necessidades mais importantes da atualidade temos a questão do sistema prisional brasileiro, que, com raras exceções, encontra-se falido e quase sem perspectivas de melhorias. Daí a urgência em se adotar inovações na gestão desse campo tão importante. Historicamente e em outros países, temos a comprovação de que a adoção do sistema de Parcerias Público-Privadas na gestão prisional apresenta resultados positivos. No Brasil não temos, ainda, nenhuma experiência desse tipo, entretanto já possuímos, desde o final da década de 90, experimentos em alguns Estados acerca da terceirização de determinados serviços em penitenciárias estaduais. O resultado destes experimentos se mostrou positivo. Evoluímos, com a normatização e conseqüente implantação, ainda na sua fase inicial, mas totalmente prevista e regulamentada, do sistema de parcerias público-privadas para a construção, manutenção e operação de complexos penitenciários em alguns Estados. A experiência recente de terceirização de determinados serviços em presídios, nos serve para comprovar que deve ser proporcionado ao presidiário um cumprimento de pena em condições minimamente dignas, e com isso proporcionar-lhe a tão almejada ressocialização.

Palavras-chave: Parceria Público-Privado; PPP; Gestão Compartilhada; Presídio; Presidiário;Ressocialização;
INTRODUÇÃO

A situação atual do Brasil, referente à política de administração penitenciária, é bastante preocupante. Exceto raras exceções, o sistema prisional brasileiro apresenta bem mais problemas do que soluções. A superlotação, tanto em presídios, cadeias públicas e delegacias, trazem outros em sua esteira, como a falta de atendimento à saúde, péssima alimentação, corrupção do sistema entre outros, sendo que, dessa forma, o objetivo maior, que é a ressocialização do apenado para que ele possa retornar ao convívio em sociedade apto a este relacionamento, muito raramente é alcançado.

Este trabalho visa analisar as experiências obtidas com o sistema de gestão compartilhada na administração de presídios, para, então, se chegar à consideração de que a política de utilização de parcerias público-privadas na gestão prisional terá maior ou menor possibilidade de obter sucesso.

Inicialmente, foram analisadas as experiências em outros países no tocante à gestão compartilhada e privatizações na administração em presídios.

Posteriormente, verificamos algumas das experiências brasileiras realizadas nesse mesmo sistema de co-gestão de penitenciárias (que se trata da terceirização de determinados serviços em algumas penitenciárias), nos estados do Paraná, Ceará, Amazonas, Bahia e Espírito Santo, bem como as fases atuais de implementação do sistema de parcerias público-privadas nos estados de Pernambuco e Minas Gerais.

Discorremos, ainda, sobre a opinião de diversos especialistas no tema, acerca das vantagens e desvantagens da adoção desse tipo de parceria (PPPs) no sistema prisional brasileiro e, por fim, concluímos analisando criticamente a importância desse tipo de gestão, em mais um processo de evolução da sociedade brasileira.
1. BREVE HISTÓRICO DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL

As parcerias público-privadas nascem da necessidade de o Estado buscar parceiros no desenvolvimento de infra-estrutura e serviços públicos para o atendimento das demandas da sociedade. Essa associação se dá por vários fatores e em diferentes modos, mas tem início no final do século passado, se desenvolvendo no Reino Unido, na França, nos Estados Unidos, Portugal, Itália, Holanda e alguns países da América Latina, entre outros.

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O conceito formal de parceria público-privada depende de cada país em que está inserida, podendo significar private finance initiative (iniciativa financeira privada) na Inglaterra, purchase-of-services contracts (contratos de aquisição de serviços) nos Estados Unidos, ou contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa, no Brasil.

As PPPs estão relacionadas às diferentes formas de articulação entre o setor público, empresas e organizações não governamentais. Essa articulação tem por objetivo viabilizar projetos de interesse para a sociedade ao mesmo tempo em que supõem o exercício de atividade empresarial pelo setor privado. Nas PPPs existe a previsão de retorno positivo para todos os envolvidos. No setor público, esse retorno positivo está relacionado aos objetivos sociais, econômicos e políticos. Já no lado do parceiro privado, o retorno, normalmente, diz respeito ao capital financeiro, todavia, há casos de parcerias em que ambos os envolvidos não visam o retorno financeiro, que são os casos em que o Estado faz parceria com fundações/instituições sem fins lucrativos.

Com relação ao sistema carcerário, existem cerca de 200 presídios privados no mundo, sendo a metade deles nos Estados Unidos. O início da experiência americana com a privatização de presídios se deu na década de 1980. Hoje, esse modelo penitenciário atende 7% dos condenados. Já na Inglaterra, 10% da população carcerária está em penitenciárias com administração terceirizada. Na Austrália, que é a recordista mundial, esse percentual sobe para 17%. África do Sul, Canadá, Bélgica e Chile também aderiram à privatização. Um levantamento do governo australiano mostra que um preso em regime privatizado pode custar menos que na cadeia pública - lá, o custo cai de US$ 55 mil para US$ 34 mil. Para os donos dos presídios, os números da privatização nos Estados Unidos sugerem que o negócio não é ruim. O valor de mercado da Correction Corporation of America, a maior empresa do ramo, saltou de US$ 200 milhões para US$ 1 bilhão em cinco anos. [01]

Mas nem todos os exemplos são tão bem-sucedidos. Na Nova Zelândia, o Estado retomou o controle do único presídio que estava sob administração empresarial.

1.1 A EXPERIÊNCIA DA INGLATERRA

No Reino Unido, a concepção de parceria público-privada, até 1989, baseava-se em um conjunto de regras e diretrizes que determinava que projetos – como a construção de estradas, presídios e hospitais – deveriam estar sob a responsabilidade do setor público e, se acaso houvesse participação privada, a cobertura dos investimentos se daria pelo Estado. Essas regras se destinavam a regular o modo como o investimento privado se daria nas empresas nacionalizadas daquele país. [02]

Em maio de 1989 o governo britânico extinguiu esse conjunto de regras, alegando ter perdido a utilidade, surgindo então, em 1992, a versão inglesa das PPPs (Private Finance Initiative – PFI). Ela nasceu durante o governo do conservador John Major e tinha por objetivo estimular empreendimentos conjuntos envolvendo os setores público e privado em um contexto de implementação da agenda liberal de Margareth Thatcher. A PFI foi definida como o conjunto de ações para aumentar a participação do capital privado na prestação de serviços públicos. [03]

Os setores da Inglaterra que mais se utilizaram das parcerias público-privadas foram os de transporte, educação, saúde, presídios, defesa, lazer, meio ambiente, habitação, desenvolvimento de tecnologia e obras públicas em geral. Até o ano de 2003 totalizavam mais de 600 projetos de PFIs e um capital envolvido de mais de 50 bilhões de Euros. O projeto individual de maior envergadura na Inglaterra foi a construção, em 1996, da linha de trem – em parte submersa – que cruza o Canal da Mancha, com um custo de mais de 4 bilhões de Euros.

No final da década de 80 o sistema carcerário da Inglaterra atingiu um quadro de superpopulação que, somado ao alto custo de manutenção, levou esse país a adotar um modelo de sistema prisional privado. A escassez do número de vagas nos presídios foi um dos vários problemas enfrentados pela Inglaterra e País de Gales e resolvido com a privatização. O governo inglês assinou contratos com consórcios de empresas privadas para a construção de nove penitenciárias. Atualmente, dos 138 presídios existentes na Inglaterra, 9 são estabelecimentos privados.

As empresas que assinaram contratos com o governo Inglês construíram as penitenciárias, e tiveram como contra-partida financeira o recebimento de valores do governo por um prazo de 25 anos. Os presídios privatizados estão sendo construídos desde 1992, e as empresas são responsáveis por todos os setores do presídio exceto o transporte de presos para audiência ou julgamentos, que é executada por uma empresa privada de segurança, que não é a mesma que gerencia o estabelecimento prisional. Não há guaritas nem cercas elétricas, os guardas trabalham desarmados. Em 1999 e 2000, não houve fugas ou resgate no sistema de regime fechado. Os presídios são monitorados por câmeras de TV móveis nas partes interna e externa. Nas penitenciárias, entre o alambrado e a muralha existe no chão um sistema de alarme com fibras ópticas que impede o preso de cavar túneis. Cada cela abriga, na maioria dos presídios, dois detentos. Os primários jamais ficam na mesma cela que o reincidente. Mais de 15 mil condenados de uma população carcerária de 65 mil cumprem penas alternativas que são fiscalizadas, orientadas e supervisionadas por comissões. Além de aparelhos de segurança como os detectores de metais, a revista pessoal é feita em todas as autoridades inclusive nos advogados, sendo que, no Reino Unido apenas a Família Real está isenta da revista ao entrar num presídio. [04]

A adoção britânica da privatização de penitenciária diferiu-se do modelo norte–americano por centralizar o poder nas mãos do Estado e ainda por ser financiada com dinheiro arrecadado através de impostos ou de empréstimos ao mercado, contrariamente ao que ocorre nos Estados Unidos, onde as receitas para construção de prisões são financiadas com títulos públicos que necessitam de aprovação legislativa para serem emitidos e ainda são limitados a um determinado valor.

1.2 A EXPERIÊNCIA DOS ESTADOS UNIDOS

A experiência norte-americana em parcerias do Estado com o particular remonta de uma época mais longínqua que a inglesa e não está atrelada a um projeto, mas sim se origina de uma ocorrência natural, onde a Administração Pública buscou, em diferentes níveis, com empresas privadas e o setor não lucrativo, parcerias na prestação, principalmente em nível local, de serviços sociais. Na prestação de serviços sociais, o Governo americano é muito dependente da sua sociedade, pois esses serviços são, na sua maioria, ofertados por terceiros que estão em situação de cooperação com o setor público. Nos campos da educação e da saúde, a participação de organizações não-governamentais é bastante significativa, chegando a responder, até o ano de 2005, por metade dos hospitais, escolas e universidades do país e cerca de 60% das agências de serviços sociais, além da maior parte das organizações cívicas e organizações não governamentais. [05]

A idéia de privatização de prisões surgiu nos anos 80, no governo do presidente Ronald Reagan. Pretendia livrar o setor público das despesas da construção de penitenciárias e imprimir ao setor carcerário técnicas de gestão empresarial que, por sua vez, garantissem a eficiência que o setor público era incapaz de dar. De quebra, proporcionaria bons lucros para as empresas que tocassem o negócio. Nos Estados Unidos, há cerca de 150 prisões de administração privatizada em 28 Estados. A súmula 1981 da Suprema Corte dos Estados Unidos determina que "não há obstáculo constitucional para impedir a implantação de prisões privadas, cabendo a cada Estado avaliar as vantagens advindas dessas experiências, em termos de qualidade e segurança, nos domínios da execução penal" [06].

Nos Estados Unidos, há mais de dois milhões de pessoas cumprindo pena em presídios e mais de 400 mil trabalham neles. [07]

De acordo com o Departamento de Justiça americano, a economia para o governo com um presídio privado é de apenas 1% em relação a um presídio mantido pelo Estado. Opositores da privatização também afirmam que os administradores das cadeias fazem lobby por leis mais duras e encarceramentos mais longos. Entretanto, o principal ponto positivo do exemplo americano é de que, quando a gestão é privada, a implantação de novas unidades custa menos e é mais rápida. Uma unidade privada de 350 vagas é entregue em cinco meses a um custo de US$ 14 mil por vaga. Pela mesma obra, o governo gasta quase o dobro, US$ 26 mil, e o prazo de entrega é de dois anos. Trata-se de uma preciosa lição para países com déficit de vagas. [08]

Antes de efetivada a privatização nos Estados Unidos, o marketing das prisões privadas foi feito, por mais de 15 anos, com base nas premissas de que os estabelecimentos prisionais privados poderiam fornecer serviços de alta qualidade e a preços mais baixos.

Por sua vez, esse processo de privatização de quase 10% das cadeias americanas é suspeito de engordar os lucros de empresários, pois há suspeitas de que tenha se transformado em uma indústria de criar presos. Hoje, por causa do lobby dessas empresas junto ao Congresso norte-americano para alongar penas e tornar mais rígidas as punições aos delinqüentes, o número de presidiários supera os dois milhões, sendo que cerca de 80% desses presidiários são pobres, negros ou latinos. Nos Estados Unidos, de cada quatro habitantes negros, um já foi preso.

Pelo trabalho que realizam, os presos recebem apenas US$ 0,28 por hora, enquanto o salário-mínimo no país é superior a US$ 5 por hora. Boa parte dessa diferença vai para o caixa das companhias. Dois estados, Texas e Califórnia, concentram quase 40% das 160 cadeias privadas e já gastam, com a manutenção das prisões — incluindo as que administram diretamente — mais do que aplicam em educação. No Texas, em 1980, cada preso custava US$ 13 por dia. Hoje, esse gasto chega a US$ 45. Na Califórnia, foram desembolsados US$ 5,3 bilhões na última década para a construção e renovação de celas. No total, os Estados Unidos dispendem aproximadamente US$ 40 bilhões por ano para manter todos seus presídios, orçamento que tende a crescer por causa do endurecimento das leis anti-drogas [09].

A privatização dos presídios também criou distorções nesse mercado. Apesar de 12 empresas estarem operando nos Estados Unidos, duas delas — a Corrections Corporations of America (CCA) e a Wackenhut Corrections Corporations — controlam dois terços das cadeias privadas do país. Juntas, faturam quase US$ 900 milhões por ano e, com 110 presídios, têm sob seu controle 103 mil presos. Nos últimos anos, com a imagem de eficiência vendida pelo governo americano, a CCA conseguiu contratos para administrar prisões em Porto Rico, Grã-Bretanha e Austrália. Por conta dessa expansão, o valor de mercado dessa empresa passou, nos últimos cinco anos, de US$ 200 milhões para mais de US$ 1 bilhão na Bolsa de Valores de Nova York. A Wackenhut, um pouco menor que a CCA, porém mais lucrativa, atua na Grã-Bretanha, África do Sul, Nova Zelândia, Curaçao e Canadá [10].

1.3 A EXPERIÊNCIA DA FRANÇA

O modelo francês de privatização do sistema prisional, apesar de ter sido inspirado no americano, foi implantado com várias diferenciações. Em 2004, o ministro da Justiça francês, Dominique Perben, lançou uma série de licitações voltadas para empresas privadas, com vistas à construção de 30 estabelecimentos até 2007, criando, assim, 13.200 novas vagas. O projeto foi orçado em 1,4 bilhão de euros, sendo que fazem parte desse sistema os grupos privados como Eiffage (ex-Fougerolles) e Bouygues. O setor designado como "hotelaria" (restaurante, lavanderia, etc.) será igualmente privatizado.

Houve a implantação de um sistema de co-gestão, onde o Estado e o grupo privado realizam um gerenciamento e a administração conjuntos do estabelecimento prisional. Nesse modelo o Estado indica o Diretor-Geral do estabelecimento, a quem compete o relacionamento com o juízo da execução penal e a responsabilidade pela segurança interna e externa da prisão. A empresa privada encarrega-se de promover, no estabelecimento prisional, o trabalho, a educação, o transporte, a alimentação, o lazer, bem como a assistência social, jurídica, espiritual e a saúde física e mental do preso, vindo a receber do Estado uma quantia por preso/dia para a execução desses serviços. [11]

As prisões constituem um mercado extremamente atraente para os grupos privados, visto que a população carcerária não pára de crescer. Nos Estados Unidos, ela bate todos os recordes, com uma taxa de encarceramento de 686 para 100.000 habitantes em 2003. Na Grã-Bretanha, existem 135 detentos para 100.000 habitantes, assim como em Portugal; na Espanha, são 125 presidiários para 100.000; na Itália, 100 para 100.000; na Holanda, 93 para 100.000; na Bélgica, 85 para 100.000. Embora, na França, esta proporção esteja entre as mais baixas (99 para 100.000 habitantes em 2003), o número de presos aumentou em 32 % desde 1990. Em 1° de julho de 2003, ele totalizava 63.652, ou seja, 2.689 a mais que um ano antes, sem que tenha havido alteração no número de vagas (48.600). Nunca a taxa média de ocupação foi tão alta: 128,3 %. [12] Na França, 6% da população carcerária está cumprindo pena em presídios terceirizados [13].
2. SISTEMA DE GESTÃO COMPARTILHADA NOS PRESÍDIOS BRASILEIROS

A Gestão Compartilhada é um modelo pelo qual cada parceiro mantém sua identidade institucional e programática dirigindo pessoas, esforços e recursos para fins comuns e integrados. No tocante à utilização desse tipo de sistema na gestão prisional, o Estado terceiriza alguns serviços ao parceiro privado, tais como: fornecimento de refeições; aquisição de uniformes; serviços de lavanderia, entre outros. As experiências nacionais estão em algumas penitenciárias de seis estados brasileiros. São eles Amazonas, Ceará, Bahia, Espírito Santo e Santa Catarina (o Paraná, que foi o pioneiro, retomou totalmente a administração de seus presídios). São 16 penitenciárias, com 7.346 detentos. O Estado entrega, por um período de um a cinco anos, uma prisão já construída para uma empresa cuidar de toda a administração interna, da cozinha aos agentes penitenciários. O primeiro presídio gerido dessa forma foi o de Guarapuava, no Paraná, em 1999.

2.1 FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

O art. 24 da Constituição Federal prevê as regras de competência concorrente entre a União, Estados e Distrito Federal, estabelecendo quais as matérias que deverão ser regulamentadas de forma geral por aquela e específica por estes. Dentre as matérias, estabelece o inciso I do art. 24 da Carta Magna, a competência concorrente para legislar sobre direito penitenciário. Nesse diapasão está também o princípio da eficiência da Administração Pública o qual, agregado à legalidade, vem insculpido no art. 37 da Carta Maior. Desta forma, as Assembléias Legislativas de diversos Estados brasileiros editaram normas referentes às parcerias público-privadas como, por exemplo, a lei nº 12.234/2005 do Rio Grande do Sul, a lei nº 9.290/2004 da Bahia, a lei nº 14.868/2003 de Minas Gerais (nesta vem explicitado em seu § 1º, art. 5º, a autorização para contratos de PPPs na área do sistema penitenciário), entre outras.

Nos direitos fundamentais, a Constituição assegurou aos presos que a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado (art 5º, XLVIII), garantindo o respeito à integridade física e moral (art. 5º, XLIX). Como bem salienta José Roberto Pimenta Oliveira, "é irrefutável que, na prisão, tão-somente o direito à liberdade do preso encontra-se sob intervenção direta do Estado" [14] .

A atividade administrativa que orienta o sistema penitenciário deve ser delimitada no sentido de se fixar, com exatidão, o conjunto de atividades estatais vinculadas à execução da pena, considerando que esta atividade é resultado do exercício da função jurisdicional criminal, a qual, sem sombra de dúvida, cabe exclusivamente ao Estado. A partir dessa delimitação, a contratação administrativa pressupõe uma nítida separação entre os atos de jurisdição e os atos de administração, sendo que, inseridos nestes atos de administração verificam-se aqueles inerentes à função administrativa prisional que afetem o direito de liberdade do preso, nos quais a Administração Pública atua com coerção na produção de atos jurídicos e materiais, não podendo, portanto, serem objeto de delegação à iniciativa privada. De outra feita, aqueles atos afetos à atividade administrativa de gestão prisional, tais como a assistência material (fornecimento de alimentação, instalações higiênicas, assistência à saúde, jurídica, assistência social – visando o reingresso do preso - vestuário, entre outras) podem ser objeto de contratação administrativa.

Por derradeiro, nos finaliza José Roberto Pimenta Oliveira:


"como apenas as atividades materiais de gestão não se concretizam via atos jurídicos e atos materiais coercitivos relativamente à esfera jurídica titularizada pelos presos, somente elas podem ser legitimamente objeto de contratação de prestação de serviços por entes privados, além da construção da obra do próprio estabelecimento penal. [15]

2.2 EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS

2.2.1 PARANÁ

O estado do Paraná é o pioneiro em matéria de gestão compartilhada em estabelecimentos prisonais. A Primeira Penitenciária Industrial do País, destinada a presos condenados do sexo masculino, em regime fechado, foi inaugurada em 12 de novembro de 1999, está localizada no Município de Guarapuava, distante 265 km de Curitiba e tem capacidade para abrigar até 240 presos. A Penitenciária Industrial de Guarapuava foi construída com recursos dos Governos Federal e Estadual. O custo total incluindo projeto, obra e circuito de TV foi no valor de R$5.323.360,00, sendo 80% provenientes de Convênio com o Ministério da Justiça e 20% do Estado do Paraná.

A unidade foi concebida e projetada objetivando o cumprimento das metas de ressocialização do interno e a interiorização das unidades penais (preso próximo da família e local de origem), política esta adotada pelo governo do estado do Paraná, que busca oferecer novas alternativas para os apenados, proporcionando-lhes trabalho e profissionalização, viabilizando, além de melhores condições para sua reintegração à sociedade, o benefício da redução da pena. Seu projeto arquitetônico privilegia uma área para indústria de mais de 1.800m². No barracão da fábrica trabalham 70% dos internos da unidade, em 3 turnos de 6 horas, recebendo como renumeração de 75% do salário-mínimo; os outros 25% são repassados ao Fundo Penitenciário do Paraná, como taxa de administração, revertendo esses recursos para melhoria das condições de vida do encarcerado. Essa penitenciária dispõe de um sistema de monitoramento dos setores, através de circuito fechado de TV, que permite a observação da movimentação dos presos no interior da unidade e externamente, no acesso de veículos e pessoas. Possui, ainda, portões automatizados, quadrantes suspensos, sistema detector de metais fixo e móvel de rádios.

Os custodiados que não estão implantados no canteiro da fábrica trabalham em outros canteiros, tais como: faxina, cozinha, lavanderia e embalagens de produtos. Todos recebem remuneração (75% do salário-mínimo) e o benefício da remição de pena (1 dia remido a cada 3 dias trabalhados). Os canteiros de trabalho funcionam em 3 turnos de 6 horas, possibilitando que todo o tratamento penal (atendimento jurídico, psicológico, médico, serviço social, odontológico, escola, atividade recreativa) seja executado no horário em que o interno não está trabalhando. [16] Essa gestão compartilhada, que não é sinônimo de parceria público-privada, teve origem em 1999, quando foi concedida à empresa Humanitas Administração Prisional S/C. A empresa ficou responsável pela alimentação, necessidades de rotina, assistência médica, psicológica e jurídica dos presidiários, ficando o governo do estado do Paraná responsável pela nomeação do diretor, do vice-diretor e do diretor de disciplina, que supervisionavam a qualidade de trabalho da empresa contratada e faziam valer o cumprimento da Lei de Execuções Penais. O estado do Paraná, quando, em 2005, ainda vigia o contrato com a empresa Humanitas, pagava o equivalente a cerca de R$ 1.200,00 (mil e duzentos reais) por preso.

A grande parte dos criminosos que estão em Guarapuava praticou delitos de maior potencial ofensivo, como homicídio (35% do total), tráfico de entorpecentes (21% do total), latrocínio (20% do total) e estupro (15% do total). Para os demais crimes, restam apenas 9%. Dos ingressos no estabelecimento criminal, 181 (cento e oitenta e um) são primários, e 58 (cinqüenta e oito) reincidentes. A média de idade concentra-se entre 21 e 35 anos, abarcando 145 (cento e quarenta e cinco) detentos (60% do total) [17].

Antes de o governo paranaense finalizar os contratos de co-gestão dos serviços nos presídios, esse sistema havia se estendido para a Casa de Custódia de Curitiba, a Casa de Custódia de Londrina, a prisão de Piraquara e a prisão de Foz do Iguaçu.

Quanto à reincidência criminal, destaca-se que com os egressos do presídio de Guarapuava - em 2005 - era de 6%. Em Maringá, no mesmo Estado, tal índice alcançava 30%. A média nacional é de 70% de reincidência criminal [18].

2.2.2 CEARÁ

A implantação da gestão compartilhada em presídios no Ceará tem início em 17 de novembro de 2000, com a adoção desse sistema na Penitenciária Industrial Regional do Cariri, no município de Juazeiro do Norte. Destinada aos presos do regime fechado, a PIRC tem capacidade para 549 presidiários [19].

Com uma área de 15.000 m2, tem 66 celas coletivas para cinco presos cada uma e 117 para dois presos cada. Possui ainda 12 "quartos de convivência familiar", 850 metros de cercas eletrificadas, (com ouriços e sensores de movimento) sobre muralhas de 7m de altura; 17 guaritas; cozinha industrial; sistema de som; sala de controle por 64 câmaras de circuito interno; auditório com salão de artes e eventos; cabines telefônicas, play ground, campo de futebol, cinco quadras poliesportivas; painéis, orações e mensagens bíblicas abertos em paredes; fábricas de velas, calçados e bijuteiras e uma padaria, 4 salas de aula, biblioteca e administração, lanchonete, consultórios médico-odontológicos, enfermaria, farmácia, 5 refeitórios para detentos e mais 4 para a administração, lavanderia.

Em 30.05.01, foi inaugurado o Núcleo de Ressocialização, com a finalidade de preparar o encarcerado para ele enfrentar a discriminação ou as reservas da população com ex-presidiários. Para tanto, além do trabalho, dos exercícios físicos e da recreação, o preso recebe aulas, ouve palestras de psicólogos [20].

Essa co-gestão foi implementada com a Humanitas Administração Prisional S/C (posteriormente passando a se denominar Companhia Nacional de Administração Prisional – CONAP) e dentre as responsabilidades dessa empresa privada cita-se selecionar e contratar sob sua inteira responsabilidade, observadas as regras de seleção da Superintendência do Sistema Penal – SUSIPE, preferencialmente da Região do Cariri, os recursos humanos necessários para o pleno desenvolvimento da Penitenciária Industrial do Cariri, assumindo os encargos administrativos dos mesmos, e cumprindo com todas as obrigações trabalhistas, fiscais, previdenciárias e outras, em decorrência de sua condição de empregadora/contratante.

A execução penal permanece nas mãos do estado, conforme afirmou o juiz da execução penal da Comarca de Juazeiro do Norte, no Estado do Ceará, José Josival da Silva: "[...] nossa penitenciária é terceirizada. Então, essa questão de limpeza, alimentação e outros serviços que englobam a chamada atividade-meio, é uma empresa que cuida. A parte referente à administração da pena, à execução mesma da pena, é da nossa competência. [21]

De acordo com Marcos Prado, diretor de recursos humanos da CONAP, a execução da pena na Penitenciaria do Cariri:


"[...] você não pode comparar o que estamos fazendo aqui com uma simples detenção, uma simples cadeia. Aqui existe toda uma infra-estrutura visando ao atendimento da lei de execução penal, e obviamente, à ressocialização do preso. O nosso maior desafio é provar tanto para o governo quanto para a sociedade, que essa experiência dá certo [22]".

No presídio existe toda uma infra-estrutura no sentido de dar efetividade ao princípio da ressocialização do preso. A maior ênfase ocorre no aspecto do trabalho executado na própria prisão. Isto existe graças a uma parceria efetuada entre a CONAP e algumas empresas da região. Através do trabalho, os internos ganham dignidade e obtém o benefício da remição, ou seja, para cada três dias trabalhados diminui-se um dia no tempo do cumprimento da pena. Nas palavras do próprio juiz José Josival: "[...] a importância central aqui é recuperar o homem pelo trabalho [23]".

Nessa penitenciária, através de parceria com a empresa Criativa Jóias, 150 presidiários fabricam folheados, com uma produção de 250 mil peças/mês. Cada preso recebe cerca de 75% do salário mínimo por mês e redução da pena. [24]

No tocante à individualização da pena, os serviços de assistência psicológica, de orientação social e sexual, tanto ao interno quanto ao egresso, são efetuados por um quadro de funcionários próprio da CONAP. Já a assistência jurídica é prestada na PIRC por um quadro composto por 04 (quatro) advogados contratados e auxiliados por estagiários que prestam a referidas assistência aos internos que não possuem defensores. A assistência religiosa, concebida como o direito de acesso à religião, é efetivada através de diferentes cultos religiosos. No que se refere à saúde dos presos, o atendimento é prestado por uma equipe composta de um médico, um psiquiatra, dois psicólogos, um dentista, dois enfermeiros e três assistentes sociais. A infra-estrutura física é dotada de um núcleo de saúde, em que são prestados atendimentos ambulatoriais, uma enfermaria e um centro cirúrgico no qual são feitos procedimentos cirúrgicos de baixa e média complexidade. A assistência educacional do preso se dá através de uma escola de ensino fundamental e médio na qual os internos recebem a instrução escolar. No tocante a superlotação penitenciaria, ressalta-se que a PIRC não possui esse grave problema, sendo que a lotação máxima alcançada foi de 520 internos (dados de 2005). Ainda com relação à assistência ao egresso, uma equipe de assistentes sociais dos quadros da própria CONAPrealiza esse trabalho [25].

No ano de 2002, com apoio do Ministério da Justiça, o governo do Ceará levou adiante a política de terceirização dos estabelecimentos penais, inaugurando a Penitenciária Industrial Regional de Sobral – PIRS e o Instituto Presídio Professor Olavo Oliveira II.

A ampliação dessa política prisional deu-se, novamente, sob dispensa de licitação, custando para o Estado o valor R$ 3.220.076,80 (em relação à PIRS) e R$ 9.918.476,42 do IPPOO II. O IPPOO II tem 15 mil metros quadrados e capacidade para 492 detentos em 60 celas individuais e 72 celas para seis pessoas. Seu moderno sistema eletrônico de segurança possui serviços de áudio para comunicação interna, além de 34 câmeras de monitoramento, 12 sensores infravermelhos e três portais eletrônicos. O setor de saúde do Módulo de Tratamento Penal possui duas enfermarias, sala de fisioterapia, farmácia, dois consultórios médicos e um consultório dentário, além de posto assistencial de primeiros socorros. Já o setor jurídico dispõe de parlatório que permite até 12 atendimentos simultâneos, bem como sala para advogados e assistentes sociais. No Módulo de Instrução e Trabalho, os detentos têm seis salas de aula, uma biblioteca e cinco oficinas profissionalizantes. Uma moderna cozinha industrial, com câmara frigorífica e padaria compõe o Módulo de Serviço, que conta também com uma lavanderia. No Módulo de Convivência, os detentos e seus visitantes tem dois salões polivalentes para a realização de encontros e palestras e uma quadra de esporte. É também neste espaço que se localizam os 10 vestuários para encontros íntimos.

À administradora (Companhia Nacional de Administração Prisional - CONAP) cabe prover a alimentação, a manutenção e limpeza, vestuário e material de higiene para os presos. É ainda responsável pelo pessoal da área de segurança nas atividades de monitoramento das áreas de vivência, bem como o atendimento médico, odontológico, psicológico, social e jurídico. A supervisão das rotinas internas das oficinas de trabalho e as atividades de educação física dos detentos são igualmente atribuições da empresa administradora [26].

O Ministério Público Federal (em 2007) contestou a privatização dos presídios no Ceará - Penitenciária Industrial Regional do Cariri (PIRC), Penitenciária Industrial Regional de Sobral (PIRS) e Instituto Presídio Professor Olavo Oliveira II (IPPOO II). Para o MPF, o sistema de privatização das penitenciárias no Ceará tem ocorrido com dispensas de licitação sucessivas e elevadíssimos custos para o erário, de contratos de terceirização ou co-gestão prisional, sem qualquer respaldo legal. No Ceará, a população carcerária é de 11,5 mil presos. Dos 3 milhões de reais mensais da SEJUS, 1,6 milhão de reais são destinados aos presídios não terceirizados, enquanto 1,4 milhão de reais são repassados à Companhia Nacional de Administração Prisional (CONAP), empresa privada, responsável pelos presídios mais novos do Ceará, construídos entre 2000 e 2002. O custo médio por preso administrado pela CONAP é de R$ 920,00, sendo que nos outros dez presídios esse valor fica em R$ 650,00. [27]

2.2.3 BAHIA.

A população carcerária na Bahia está sob a responsabilidade de dois órgãos da administração centralizada, a Secretaria Estadual de Segurança Pública/Polícia Civil e a Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos/Superintendência de Assuntos Penais. As estatísticas condensadas pelo Estado informam que o sistema prisional, em dezembro de 2007, possuía aproximadamente 13.919 custodiados (5.659 presos na polícia e 8.260 na Superintendência de Assuntos Penais) [28].

Desses estabelecimentos penitenciários 05 (cinco) são administrados a forma de gestão compartilhada. São eles, por ordem de implantação: Conjunto Penal de Valença (01/2003), Conjunto Penal de Juazeiro 08/2005, Conjunto Penal de Serrinha (08/2006), Conjunto Penal de Itabuna (11/2006) e Conjunto Penal de Lauro de Freitas (11/2006), totalizando 1.717 internos [29]. Nas unidades em co-gestão baianas, o Estado indica o diretor-geral, o diretor-adjunto e o chefe de segurança. A empresa que vence a licitação administra todo o restante, desde o supervisor administrativo, médicos, dentistas, psicólogos, advogados, assistentes sociais, nutricionistas e professores até o agente penitenciário, chamado de agente de disciplina. A guarda de muralha é realizada pela Polícia Militar [30].

A Pastoral Carcerária na Bahia emitiu relatório, em 30 de março de 2008, a respeito da situação das unidades de aprisionamento. De acordo com esse relatório, os presos mantidos em delegacias "estão em celas subumanas, imundas, fétidas e superlotadas, sem nenhum tipo de assistência médica e com policiais civis custodiando presos. [31]

Nas unidades penais de Valença, Itabuna, Serrinha, Juazeiro e Lauro de Freitas, que são administradas pelo modelo de co-gestão, o governo do Estado paga, por preso, o equivalente a algo em torno de R$ 1.400,00 (um mil e quatrocentos reais) por mês. Todavia, ainda conforme o relatório elaborado pela Pastoral Carcerária, a realidade nessas unidades é de que, "a preocupação apenas é manter o cidadão preso, sem que se possa dar qualquer destaque a projetos que, efetivamente, trabalhem a questão da ressocialização do apenado. A unidade penal da Secretaria da Justiça que tem mais detentos em atividade laborativa é o Conjunto Penal de Jequié, que não é terceirizado" [32].

De outra feita, a Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos divulgou, em dezembro de 2007, que as unidades prisionais da Bahia aumentaram oferta de emprego. Segundo a agência de comunicações do órgão:


"As unidades do interior que mais se destacam no número de cartas de emprego são o Conjunto Penal de Juazeiro, com 21 internos beneficiados, e o Conjunto Penal de Teixeira de Freitas, com 20. Na capital, a Colônia Lafayete Coutinho apresentou o maior acréscimo no número de cartas de emprego: 127%. O artesanato também apresentou crescimento nas unidades. No Conjunto Penal de Valença, essa atividade cresceu 238%, entre janeiro e outubro. A Lemos Brito é a unidade prisional onde mais se fabricam peças artesanais, registrando um aumento de 13% no mesmo período. [33]

Em experiência inédita no país, a Pastoral Carcerária, por meio da Arquidiocese de Salvador, firmou convênio de gestão compartilhada com o governo bahiano, em 2007, para administrar a unidade penal de Simões Filho, na região metropolitana de Salvador. O presídio abriga 324 internos em regime semi-aberto. A Pastoral Carcerária doou para a Colônia Penal de Simões Filho cerca de sete mil livros didáticos da 4ª a 8ª série, que ficarão, inicialmente, na biblioteca da unidade à disposição dos internos. Essa representa uma primeira iniciativa para a implantação de um sistema de ensino na unidade. Com 58 celas, além de quatro para visitas íntimas, a Colônia tem capacidade para cerca de 250 pessoas, dispõe de cozinha, lavanderia, oficina de trabalho e sistema eletrônico para fechamento de portas.

A pena em regime semi-aberto destina-se ao interno que apresenta bom comportamento e boa vivência carcerária (que estuda ou trabalha), o que dá a ele o direito de sair do cárcere para trabalhar e visitar a família. [34]

2.2.4 ESPÍRITO SANTO

No estado do Espírito Santo, o modelo de co-gestão implantado com o governo estadual está presente em duas penitenciarias, a Penitenciária de Segurança Média de Colatina, em Colatina, e a Penitenciária de Segurança Máxima (PSMA) localizada no município de Viana.

Em julho de 2005 foi inaugurada a penitenciaria de Colatina, com capacidade para 300 vagas, sendo 24 delas destinadas à ala feminina. O governo estadual firmou parceria com o Instituto Nacional de Administração Prisional Ltda (INAP). O parceiro privado, além de arcar com os custos para aquisição, instalação e manutenção de equipamentos de segurança, uniformes (agentes, internos e funcionários), fornecimento de colchões, roupas de cama, kits de higiene, alimentação e serviços de apoio à cozinha, instalação de uma estrutura para atendimento médico, odontológico e enfermaria, também oferece trabalho e educação para os internos do presídio.

Com o modelo de co-gestão, a empresa contratada pelo governo do Estado, oferece aos internos serviços ocupacionais, mantendo um setor de seleção e ocupação, sob supervisão da direção, com as atribuições de selecionar os internos para as atividades nos canteiros de trabalho, elaboração de relatório de freqüência dos internos ao trabalho, para efeito de remuneração e emissão de atestado de trabalho para efeito de remissão da pena. O presídio dispõe de mais 6 salas específicas para o desenvolvimento de atividades voltadas para o trabalho dos internos. Além do trabalho, a empresa mantém salas específicas para estudos. Nestes locais os internos freqüentam aulas do ensino básico e fundamental. E todas as alas do presídio são monitoradas por um sistema de câmaras, inclusive na portaria [35].

No ano de 2006 a penitenciária de Colatina registrou um foco de rebelião em uma de suas alas (cerca de 53 internos), devido à reivindicação dos presos contra a proibição da entrada de malotes na penitenciária. O presídio não estava superlotado (possuía cerca de 300 presos), e possuía todas as assistências necessárias garantidas, incluindo quatro alimentações diárias e atendimentos médicos. A reivindicação dos presos não foi atendida e, após 11 horas de protesto, a penitenciária voltou à normalidade.

A Penitenciária de Segurança Máxima, localizada no município de Viana, também adotou, em 2007, o sistema de Gestão compartilhada com o Instituto Nacional de Administração Prisional Ltda (INAP); tem capacidade para 500 vagas e foi totalmente reformada com recursos próprios do Estado, com gastos no valor de R$ 6,7 milhões, no início do ano passado. A PSMA conta com circuito interno de TV com 64 câmeras, espaços e salas para a administração, alojamento para agentes, ambulatório com consultório médico, psicológico e atendimento odontológico, pessoal técnico da unidade e área de segurança, quatro salas para fins pedagógicos e educacionais, uma sala de múltiplo uso e uma biblioteca, salas para assistência social e jurídica, defensoria pública e assistência psicológica, além de áreas de visitas para familiares e seis quartos para encontros íntimos cada ala. [36]

2.2.5 AMAZONAS

No estado do Amazonas, o governo estadual firmou parceria com a empresa Companhia Nacional de Administração Penitenciária (CONAP), com a finalidade de terceirizar serviços na área de três penitenciárias. São elas, o Complexo Penitenciário Unidade Prisional do Puraquequara, com capacidade para 614 internos, destinado aos presos provisórios; o Instituto Penal Antonio Trindade, presídio de segurança máxima com capacidade para 496 presos do regime provisório; e o Complexo Penitenciário Anísio Jobim, presídio com capacidade para 450 presos do regime fechado e 138 vagas no regime semi-aberto (estas não terceirizadas, sendo administradas pela Secretaria de Justiça do Estado).

Em outubro de 2007, durante um inspeção-surpresa, 25 dias após uma rebelião, no Instituto Penal Antônio Trindade, o Corregedor de Justiça, o representante da OAB e o Ministério Público constataram que houve falha da CONAP, empresa que administra o presídio.

Durante a rebelião, ambulatórios e gabinetes odontológicos foram destruídos, ar-condicionados queimados, departamento jurídico também destruído, bebedouro quebrado e restos de colchões incendiados. Na avaliação da comissão que inspecionou o IPAT, a culpa pela rebelião, que durou mais de 14 horas, foi da Companhia Nacional de Administração Prisional (CONAP). "constatamos que a atuação da CONAP nessa cadeia é péssima. Não há treinamento adequado, falta assistência médica e de higiene. Ouvimos vários detentos e o que ouvimos e vimos nos leva a constatar que a rebelião foi culpa da falta de preparo de agentes da CONAP" [37]disse João Simões - corregedor-geral de justiça - ao deixar o presídio.

Tudo o que foi levantado durante a inspeção surpresa no IPAT – falhas, omissões, desmandos e maus tratos de presos -, foi transformado em relatório e enviado ao governo do Estado, ao Ministério Público e à OAB para que as providências fossem tomadas. "verificamos de forma comprovada que a rebelião foi culpa da falta de preparo dos agentes da CONAP. E juntamente com o Ministério Público e a Ordem dos Advogados iremos iniciar um movimento para que toda essa situação seja sanada" disse Simões. O desembargador afirmou também que não é admissível que uma empresa contratada pelo Estado, que recebe um valor para cumprir com suas obrigações contratuais, não o faça. "isso é dinheiro público. Os presos que estão aguardando julgamento perderam sua liberdade, mas não perderam o direito de ser tratados como seres humanos". [38]

O relatório do sistema prisional brasileiro de 2006, elaborado pelo Centro de Documentação Eloy Ferreira da Silva, no tocante à fiscalização por parte da administração Pública em penitenciárias administradas pelo modelo de co-gestão, é incisivo:


"A Secretaria de Segurança e Direitos Humanos do Estado não exerce efetivo controle sobre a atuação da empresa que administra uma penitenciária e uma cadeia pública em Manaus. E quando a sociedade civil, o Centro dos Direitos Humanos da Arquidiocese de Manaus, requerem informações sobre o contrato celebrado entre o Estado e a empresa, são tratados como intrusos. Em suma, eles não aceitam ser avaliados, dentro dos padrões da cidadania e da fiscalização pública, até para melhorarem seu desempenho". [39]


3. AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS BRASILEIRAS

A escassez de recursos públicos para fazer frente a investimentos em setores de responsabilidade do poder público, mormente nas áreas de transportes (rodovias, ferrovias, portos, aeroportos) saneamento, presídios, saúde, habitação, fez com que o Estado procurasse novas formas de relacionamento entre os setores público e privado. Os diversos países têm buscado modelos de gestão em que a participação do setor privado em investimentos de grande interesse público e social tende a se tornar mais ativa.

As PPPs no Brasil, antes de serem disciplinadas em nível federal já haviam sido normatizadas no âmbito de alguns estados, como Minas Gerais (o pioneiro nesse aspecto), Santa Catarina, Paraná, São Paulo, Distrito Federal, Goiás, Bahia, Ceará, Rio Grande do Sul, Amazonas, entre outros. Em 2004 foi publicada a Lei nr 11.079, que instituiu as normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da Administração Pública.

Dentre os modelos de concessão foi disciplinado o contrato de concessão, cujo objeto é a prestação de serviços (públicos ou não) diretamente à Administração Pública, podendo o particular assumir a execução de obra, fornecimento de bens ou outras prestações. Neste contrato o investimento deve ser superior a R$ 20 milhões, e a contraprestação é paga pelo poder concedente (Administração Pública), onde o prazo do contrato deve ser entre 5 e 35 anos e o objeto da prestação não pode se restringir à execução isolada de obra ou ao fornecimento isolado de mão-de-obra ou bens, devendo estar diretamente associado ao serviço objeto da concessão administrativa.

É o caso de contratos para construção, manutenção e gestão de penitenciárias, que, embora exista um usuário, no caso o detento, é a Administração Pública a usuária indireta do sistema, por ser ela a compradora do serviço prestado pelo parceiro privado. Determina ainda, a citada lei, que as funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado são indelegáveis.

Ainda não temos no Brasil nenhuma experiência de contratos de gestão de presídios nos moldes da lei de parcerias público-privadas (lei nº 11.079/2004), entretanto, Minas Gerais (que colocou em consulta pública a PPP de uma prisão para 3 mil detentos, orçada em R$ 200 milhões) e Pernambuco (que também submeteu à consulta pública uma PPP visando a construção e gestão de um Centro Integrado de Ressocialização) resolveram se utilizar desse importante instrumento na tentativa de melhoria da segurança pública. Em Pernambuco, uma empresa ficará responsável por investir cerca de R$ 240 milhões na construção de um presídio para 3.126 detentos e depois pela gestão dele por três décadas. Em troca, o Estado pagará uma mensalidade por preso [40].

O grande atrativo das parcerias público-privadas são os longos contratos que os governos têm a oferecer. Em Pernambuco serão 33 anos e em Minas Gerais 27 anos, diferentemente do que ocorre nos contratos de co-gestão, onde são celebrados contratos de, no máximo, cinco anos. É o caso da empresa Humanitas Administração Prisional S/C, pioneira da co-gestão no estado do Paraná, onde administrava a penitenciária de Guarapuava. Todavia, o atual governo paranaense reassumiu a gestão daquele e de outros quatro presídios que também tinham sido implantados no sistema de gestão compartilhada (Casa de Custódia de Curitiba, a Casa de Custódia de Londrina, a prisão de Piraquara e a prisão de Foz do Iguaçu).

Em Minas Gerais um estudo realizado pelo governo fixa a mensalidade a ser paga por cada detento, no sistema de parceria público-privada, em R$ 2.100,00 e em Pernambuco o valor sobe para R$ 2.400,00. Em dezembro de 2007 o Brasil possuía cerca de 422 mil presos, sendo que o número de vagas em presídios era de 263 mil. [41] Há um déficit de mais de 150 mil vagas no sistema prisional brasileiro e é provável que outros estados caminhem para as PPPs, nos moldes do que já aconteceu com energia elétrica, telefonia e rodovias, o governo começa a repassar à iniciativa privada um serviço hoje conhecido por superlotações, rebeliões e fugas.

No Brasil existem cinco empresas candidatas a disputar esse mercado: Companhia Nacional de Administração Presidiária (CONAP), Instituto Nacional de Administração Penitenciária (INAP), Montesinos, Reviver e Yumatã. [42]

3.1 A IMPLANTAÇÃO DE PPPs PARA PENITENCIÁRIAS EM PERNAMBUCO.

Em 11 de janeiro de 2008, o estado de Pernambuco colocou em consulta pública um projeto para a construção de um presídio por meio de parceria público-privada (PPP).

A penitenciária será construída em Itaquitinga; a construção, que deverá ficar pronta até o dia 31 de março de 2010, será feita através parceria público-privada (PPP). Estima-se que os gastos com a construção e compra de equipamentos para a nova unidade, criada para ser de segurança máxima, cheguem a R$ 248 milhões. No projeto está prevista a construção de cinco salas exclusivas para visitas íntimas, um parlatório (recinto onde o preso se comunica por telefones), padaria, capacitação profissional, além de contar com moderno sistema de segurança (com uso de raio "X" e várias áreas de revista). A Secretaria de Ressocialização (Seres) vai abrir licitação para que empresas se apresentem para construir (num prazo de 18 meses) e manter (por 30 anos para concessão administrativa) a nova unidade. Cada preso custará R$ 2,4 mil por mês. Atualmente os gastos giram em torno de R$ 1,4 mil. [43]

O novo complexo prisional terá um total de 3.126 vagas e será composto por dois blocos para regime semi-aberto (1200 vagas) e três para regime fechado (1926 vagas) e uma unidade para administração do Centro Integrado de Ressocialização (CIR), além de cozinha, lavanderia, padaria, canil e granja. O CIR ocupará uma área de 100 hectares, num terreno da Usina São José. Todas as unidades do complexo irão funcionar independentes. O apenado será individualizado de acordo com a pena e o perfil criminológico atendendo a Lei de Execução Penal (LEP). O CIR terá apenas dois tipos de cela: individual e coletiva, no máximo, com quatro presos, e receberá os detentos dos três presídios existentes na Ilha de Itamaracá. De acordo com Sílvio Bompastor, gerente-geral de PPP da Secretaria de Planejamento do Estado, "escolhemos o sistema de PPP por saber que o Estado não tem recursos para construir um presídio". [44]

De acordo com a minuta do contrato, caberá à concessionária, entre outros compromissos, dotar a unidade prisional dos seguintes profissionais: advogado, assistente social, médico clínico, médico psiquiatra, psicólogo, terapeuta educacional, odontólogo, enfermeiro, professores de educação física, ensino fundamental e ensino médio e instrutor de informática. O objetivo é a prestação de serviços assistenciais à população carcerária, tendo por fim harmonizar a convivência entre os internos e o seu futuro retorno à sociedade e proporcionar as condições físicas e psicológicas para o cumprimento da pena que lhes foi imposta, através da assistência material, à saúde, jurídica, educacional, social e religiosa [45].

Os cargos de diretor geral, diretor adjunto e coordenador de segurança e disciplina serão ocupados por servidores públicos do Estado de Pernambuco. Ao diretor geral caberá, entre outras responsabilidades, a de garantir a vedação contratual à ultrapassagem do limite nominal de capacidade do Centro de Integração de Ressocialização de 3.126 internos, o limite de cada unidade de regime fechado de 642 internos e o limite de cada unidade de regime semi-aberto de 600 internos.

Já à policia militar pernambucana caberá a manutenção dos serviços de policiamento e vigilância externa na unidade prisional, nos vários postos de segurança, bem como o acompanhamento em escoltas para hospitais, fórum e outros locais, dentro e fora dos limites do município, e ainda a intervenção na área interna das unidades, por solicitação da Direção.

O projeto de ressocialização, de responsabilidade da concessionária, englobará os procedimentos para reiserção dos internos à sociedade, descrevendo os projetos que deverão ser implantados com o propósito de possibilitar a educação e a qualificação profissional, bem como a possibilidade de trabalho e sua respectiva remuneração, e o resgate da cidadania. A concessionária, observado o disposto em legislação de execução penal e correlata, e sob a supervisão, coordenação e fiscalização da direção da unidade, será responsável pela seleção, alocação e/ou retirada dos sentenciados aos/dos postos de trabalho e, entre outras responsabilidades, a supervisão dos sentenciados em regime semi-aberto durante a realização de trabalho externo. São possíveis, segundo o contrato de concessão, duas configurações para o trabalho dos sentenciados, sendo que em ambas a tomadora do trabalho não poderá ser a própria concessionária:

- trabalho preferencialmente de natureza industrial, rural ou agrícola e de serviços, cujo tomador seja uma pessoa jurídica terceira, formalizada por meio de instrumento jurídico hábil entre o contratante e o tomador sendo necessária prévia anuência da Concessionária que figurará com interveniente-anuente. O tomador poderá ser órgão ou ente da esfera pública;

- trabalho referente a serviços gerais e de manutenção da Unidade.

Quanto à remuneração da concessionária, verifica-se que o "quadro de indicadores de desempenho" influencia diretamente nos valores a serem pagos. Quanto mais pontos (de 0 a 100) tiver o "desempenho" da concessionária, maior será o valor mensal a ser recebido por ela, quanto menos pontos, menor o valor. Por exemplo: no atendimento do serviço social há previsão de atendimento de 13% dos presidiários/mês, no atendimento médico, 6,5% dos internos/mês, serviço de advocacia 13% dos internos por mês, se cumpridas essa metas a concessionária terá 2 pontos positivos em cada uma. Caso ocorra fuga de internos (nível de tolerância máxima de 1 fuga/semestre), ou rebelião (nível de tolerância máxima 1/ano) serão computados 10 pontos negativos. Isso se dá em todos os setores do programa de reintegração (serviço social, psicologia, advocacia, educacional, lazer, saúde, odontologia, etc...); do programa de alimentação; de higiene do recinto; das normas para internos; da sociedade; dos funcionários; e das instalações físicas e instalações de segurança.

Ainda, caso seja aferido que a concessionária, apresentou NQID (nota do quadro de indicadores de desempenho), abaixo de 7 (sete), e não sanar todos os problemas de qualidade encontrados, terá uma redução de 5% na contraprestação do governo, até que a ela volte a apresentar nota superior a 7 (sete) [46].

Além do fator financeiro, outro fator relevante que integra a punibilidade do parceiro privado (em caso de má gestão do presídio) é se for declarada a caducidade da concessão administrativa. Ela pode acontecer quando houver, entre outras ocorrências: serviço prestado inadequada ou deficientemente (de acordo com o Quando de Indicadores de Desempenho); reiterada oposição ao exercício da fiscalização, não acatamento de determinações ou sistemática desobediência às normas de operação; se a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos prazos estabelecidos; se obtiver notas de desempenho que caracterizem "desempenho geral nulo" na prestação do serviço, por 2 (dois) trimestres consecutivos, em virtude do descumprimento das metas estabelecidas no Quadro de Indicadores de Desempenho. Se a concessionária, no prazo que lhe for fixado pelo governo, não corrigir as falhas e transgressões apontadas, este instaurará o competente processo administrativo para configurar a inadimplência da concessionária e, consequentemente, a retomada da administração prisional.

Verifica-se que o setor público está equipado com instrumentos eficazes para o total cumprimento das obrigações por parte do parceiro privado; tanto no campo financeiro (onde quanto melhor for o desempenho da concessionária maior será o seu retorno financeiro) quanto no campo administrativo (em caso de má gestão do contrato, pela concessionária, poderá ser declarada a caducidade do contrato).

3.2 A IMPLANTAÇÃO DE PPPs PARA PENITENCIÁRIAS EM MINAS GERAIS.

O estado de Minas Gerais abriu consulta pública, em janeiro deste ano, com vistas ao processo de licitação para, no regime de concessão pública, efetivar a construção e gestão de um complexo penal nos moldes de parceria público-privada. O prazo para a gestão desse complexo será de 27 anos. A capacidade será para cerca de 3 mil detentos, em Ribeirão das Neves, na região metropolitana de Belo Horizonte. O teto para a manutenção do preso será de R$ 2.100,00 por mês, valor 20% abaixo do custo atual. Por ano, o edital prevê o pagamento máximo de R$ 76 milhões ao vencedor da concorrência [47], com um valor estimado de R$ 1.955.885.715 (um bilhão, novecentos e cinqüenta e cinco milhões, oitocentos e oitenta e cinco mil e setecentos e quinze Reais) ao longo dos 27 anos [48]. O início das obras está previsto para janeiro de 2009 e a conclusão se dará em 18 meses.

Para a concessionária, entre outras responsabilidades, estão a de prestar serviços nas áreas jurídica, psicológica, médica, odontológica, psiquiátrica, assistencial, pedagógica, esportiva, social e religiosa, para o desenvolvimento e acompanhamento dos sentenciados, em conformidade com o disposto na Lei de Execução Penal.

O projeto que está sendo desenvolvido foi embasado em alguns princípios. O primeiro é a necessidade de uma gestão profissional de unidades penitenciárias, de modo a imprimir conceitos de qualidade e eficiência na custódia do indivíduo infrator, promovendo a efetiva ressocialização deste. O segundo é a importância de controle e transparência na execução da política de segurança pública. O terceiro é a relevância de padrões contratuais que incentivem a cooperação entre o setor público e privado, para que os ganhos de eficiência possam ser verificados e que níveis adequados de retorno sejam garantidos ao operador e ao investidor [49].

Dentre os serviços que devem ser prestados pelo parceiro privado estão os de atenção médica de baixa complexidade interna ao estabelecimento penal; educação básica e média aos internos; treinamento profissional e cursos profissionalizantes; recreação esportiva; alimentação; assistência jurídica e psicológica; vigilância interna e serviços de gestão do trabalho do preso.

O Poder Público permanece responsável pelas atividades de segurança armada nas muralhas e pela segurança externa à unidade, bem como pela supervisão, controle e monitoramento de todas as atividades. O diretor de segurança também permanece como um agente governamental e tem exclusivamente as responsabilidades de monitorar e supervisionar os padrões de segurança da unidade, além de aplicar eventuais sanções administrativas aos internos. O governo do Estado também se responsabiliza por administrar as transferências de internos relacionadas à unidade, vedada expressamente qualquer forma de superlotação. A remuneração do parceiro privado será vinculada à disponibilidade da vaga prisional e aos indicadores de desempenho dos serviços prestados. Os indicadores compreendem medições das atividades de assistência e apoio ao interno, bem como dos padrões de segurança praticados. Dentre os indicadores que foram definidos estão: o número de fugas; o número de rebeliões e/ou motins; o nível educacional dos internos; a proporção dos internos que trabalham; a quantidade e qualidade dos serviços de saúde prestados; a quantidade e qualidade da assistência jurídica e psicológica aos internos. [50]

Essa questão de a remuneração do parceiro privado estar, também, vinculada à qualidade dos serviços prestados tem duas finalidades: primeiro quanto menor for o número de fugas/motins/rebeliões, quanto maior for o nível educacional dos internos, quanto maior for a proporção dos internos que trabalham ou quanto maior for a qualidade dos serviços de saúde, assistência jurídica e psicológica, entre outros, maior será a remuneração da concessionária; segundo quanto melhor for a qualidade dos serviços prestados pela concessionária, melhor será o reingresso desse detento na vida em sociedade e menor será o índice de reincidência criminal.

4. OPINIÕES DE ESPECIALISTAS

Em 2003, Luíz Flávio Borges D’Urso, advogado criminalista, que presidiu o Conselho Estadual de Política Criminal e Penitenciária de São Paulo e é Membro do Conselho Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça e atual presidente da OAB/SP, emitiu a seguinte opinião:


"Registro que sou amplamente favorável à privatização, no modelo francês e as duas experiências brasileiras, uma no Paraná há um ano e outra no Ceará, há dois meses, há de se reconhecer que são um sucesso, não registram uma rebelião ou fuga e todos que orbitam em torno dessas unidades, revelam que a ‘utopia’ de tratar o preso adequadamente pode se transformar em realidade no Brasil. [...] Das modalidades que o mundo conhece, a aplicada pela França é a que tem obtido melhores resultados e testemunho que, em visita oficial aos estabelecimentos franceses, o que vi foi animador. Trata-se de verdadeira terceirização, na qual o administrador privado, juntamente com o Estado fazem parceria administrativa, inovando o sistema prisional. Já o modelo americano, o qual também visitei, tal seria inaplicável ao Brasil, porquanto a entrega do homem preso ao particular é total, fato que afrontaria a Constituição brasileira. [...]De minha parte, não me acomodo e continuo a defender essa experiência no Brasil, até porque não admito que a situação atual se perpetue, gerando mais criminalidade, sugando nossos preciosos recursos, para piorar o homem preso que retornará, para nos dar o troco!" [51]

A ex-secretária nacional de Justiça Elizabeth Sussekind, os presídios privados são mais eficazes.

"Um agente penitenciário corrupto, se for público, no máximo é transferido. Se for privado, é demitido na hora. Há quem diga que custam mais, mas isso só acontece porque oferecem mais. Fui secretária e cansei de entregar alvará de soltura a quem ficou preso por quatro anos e saiu da cadeia sem saber assinar o nome. Eles colocavam a digital no alvará porque o Estado foi incapaz de alfabetizá-los".[52]

O jurista Luiz Flávio Gomes, quando questionado sobre a privatização de presídios, declarou:


"Sou contrário a uma privatização total e absoluta dos presídios. Mas, temos duas experiências no país de terceirização, terceirizou-se apenas alguns setores, algumas tarefas. Essas experiências foram no Paraná e no Ceará, experiências muito positivas. Terceirizaram os serviços de segurança, alimentação, trabalho, etc. Há uma empresa cuidando da alimentação de todos, dando trabalho e remunerando nesses presídios, que possuem cerca de 250 presos cada um. O preso está se sentindo mais humano, está fazendo pecúlio, mandando para a família e então está se sentindo útil, humano. Óbvio que este é o caminho. Sou favorável à terceirização dos presídios". [53]

Fernando Capez, sobre o sistema de privatização de presídios, declarou que:


"É melhor que esse lixo que existe hoje. Nós temos depósitos humanos, escolas de crime, fábrica de rebeliões. O estado não tem recursos para gerir, para construir os presídios. A privatização deve ser enfrentada não do ponto de vista ideológico ou jurídico, se sou a favor ou contra. Tem que ser enfrentada como uma necessidade absolutamente insuperável. Ou privatizamos os presídios; aumentamos o número de presídios; melhoramos as condições de vida e da readaptação social do preso sem necessidade do investimento do Estado, ou vamos continuar assistindo essas cenas que envergonham nossa nação perante o mundo. Portanto, a privatização não é a questão de escolha, mas uma necessidade indiscutível, é um fato". [54]

Júlio Fabbrini Mirabete ao analisar o tema, separa as atividades inerentes à execução, destacando as atividades administrativas em sentido amplo, classificadas na divisão que propõe: atividades administrativas em sentido estrito (judiciárias) e atividades de execução material, podendo estas, em seu modo de pensar, serem atribuídas a entidades privadas. Afasta, pois, em termos legais, qualquer tentativa de privatizar as atividades jurisdicionais, bem como a atividade administrativa judiciária, exercidas estas últimas, v.g. pelo Ministério Público, Conselho Penitenciário, etc. [55]

O Professor Damásio de Jesus, acerca do questionamento sobre a privatização de presídios, cauteloso, asseverou:


"A privatização é conveniente desde que o poder de execução permaneça com o Estado. O que é possível é o poder público terceirizar determinadas tarefas, de modo que aqueles que trabalham nas penitenciárias não sejam necessariamente funcionários públicos. Mas advirto: se fizermos isso, não se abriria caminho para a corrupção?" [56]

Em estudo inédito sobre o assunto, os professores Sandro Cabral e Sérgio Lazarini, no qual compararam os indicadores de desempenho de prisões públicas e terceirizadas dos Estados da Bahia e do Paraná, são incisivos ao afirmar que:


"Nossos resultados apontam que as formas híbridas de provisão de serviços prisionais apresentam não apenas melhores custos, mas também melhores indicadores de qualidade em termos de segurança, ordem e nível de serviço oferecido aos detentos. A chave está na presença do supervisor público, cujo papel é garantir um nível adequado de serviço. Nesse caso, a supervisão pública exercida pelos diretores do presídio inibe eventuais condutas auto-interessadas dos operadores privados, evitando a redução dos padrões de qualidade dos serviços acordados." [57]

Há especialistas discordantes da privatização de presídios. Julita Lemgruber, ex-subsecretária de Segurança Pública do Rio de Janeiro diz que "se a privatização fosse boa, os Estados Unidos, a nação mais privatista do planeta, não teriam tão poucas unidades privatizadas" [58].

De outra feita, Eduardo Araújo Neto, membro do Ministério Público cearense, em monografia sobre o tema, cita Luís Fernando Camargo de Barros Vidal que assevera:

"As proposições dominantes indicam para a adoção da pena de morte e para a ‘privatização dos presídios’. O que têm elas em comum é a preocupação econômica excessiva com desconsideração absoluta pela noção do papel do Estado moderno, e no plano psicossocial a demonstração de um ódio incontido e profundo contra a massa desvalida, da qual o preso, ao lado do menor, é o objeto da repugnância tal que só encontra parâmetros na polícia discriminatória de Hitler. São a faceta mais visível de uma sociedade desagregada e sem norte, cujas elites, que já não têm segurança, não os consideram mais seres humanos". E conclui Araújo Neto: "Existem, ademais, problemas intransponíveis como a possibilidade real de que as empresas que irão administrar as prisões possam cair em mãos do crime organizado; a identificação do preso, na ótica mercantilista, como simples mão-de-obra e, como decorrência lógica, a falta de compromisso com a ressocialização dos presos; a falta de comprovação de eficiência dos serviços desenvolvidos pelos particulares na gestão de presídios; a impossibilidade, no Brasil, de se delegar o exercício de poder de polícia a particular, etc. [59]

O Professor Laurindo Minhoto, em entrevista ao jornal "A Tribuna" de Santos, SP, salienta que a privatização do sistema carcerário brasileiro não é o caminho mais indicado:


"A grande promessa dos advogados da privatização no Brasil é justamente essa (diminuir custos). A idéia é de que a iniciativa privada, mais eficiente, adote programas de qualidade e de gestão. Dizem que ela já teria sido, em tese, comprovada nos países onde houve implementação do sistema. Digo sinceramente: não há qualquer estudo que comprove isso, aqui ou lá. Reduções de custo, quando existem, são mínimas se comparadas aos gastos dos estabelecimentos públicos. E, em muitas situações, o que parece é que essa diminuição do preço por detento aparece devido à piora na qualidade dos serviços penitenciários. Justamente no que seria o diferencial: na ressocialização, educação, trabalho, saúde e acompanhamento do preso. São tarefas que sofrem piora em função do corte de custos. Os presídios privados são a Gol (empresa de aviação brasileira que barateia passagens e oferece serviço de bordo mais modesto) do setor." [60]
CONCLUSÃO

A situação atual do sistema penitenciário brasileiro é, notoriamente, caótica. A ressocialização do apenado, nos dias de hoje, não passa de uma mera utopia, aliás, essa ressocialização nunca antes foi alcançada (exceto raras exceções). Sem falar que os nossos presídios são verdadeiras "universidades do crime". As penitenciárias e as cadeias em delegacias não passam de depósitos humanos, sem a mínima condição de salubridade, sem falar em dignidade humana, em superlotação, em uso de drogas, e em transmissão de doenças.

O que podemos esperar de uma pessoa que ingressa num sistema desses, que após ter cumprido sua pena, retorna ao convívio em sociedade?

O fator mais importante a ser enfrentado na tentativa de se buscar novos paradigmas para a administração prisional é a RESSOCIALIZAÇÃO do apenado. O interno que ingressa em nosso atual sistema prisional, ao retornar para o convívio em sociedade, o faz mais revoltado com o que sofreu lá dentro e mais especializado em crimes, devido ao que lá aprendeu. O Estado não proporciona a esse presidiário a oportunidade de quitar sua dívida com a sociedade, pelo crime que cometeu, de maneira minimamente digna.

Há casos, no atual regime de gestão compartilhada, em que houve falha na fiscalização do Poder Público. O primeiro caso se refere à rebelião ocorrida no Instituto Penal Antonio Trindade (IPAT) em Manaus. As informações tratam de que os serviços prestados pelo parceiro privado da co-gestão (CONAP) não eram fiscalizados de maneira eficiente, o que pode-se concluir na afirmação do Desembargador João Simões, Corregedor-Geral de Justiça daquele estado: "constatamos que a atuação da CONAP nessa cadeia é péssima. Não há treinamento adequado, falta assistência médica e de higiene. Ouvimos vários detentos e o que ouvimos e vimos nos leva a constatar que a rebelião foi culpa da falta de preparo de agentes da CONAP" [61]. O segundo caso se refere à contratação de empresa para parceria em co-gestão no Ceará, através de dispensa de licitação. Para o Ministério Público Federal, o sistema de privatização das penitenciárias naquele estado teria ocorrido com dispensas de licitação sucessivas e elevadíssimos custos para o erário, sem qualquer respaldo legal.

Entretanto, a maioria das experiências em gestão compartilhada, dentre elas com algumas penitenciárias no estado do Paraná, nos mostram que o quadro de abandono pelo qual passa o sistema prisional brasileiro pode ser revertido.

O sistema de co-gestão que foi adotado na penitenciária de Guarapuava/PR comprova que a adoção desse tipo de gestão resultou em aspectos efetivamente positivos. O índice de reincidência diminuiu significativamente (média nacional 70%, em Guarapuava 6%), a questão de fugas e rebeliões também é positiva, além do ensino e da profissionalização do apenado, tudo isso resultado de um tratamento digno proporcionado ao presidiário.

A adoção do sistema de parceria público-privadas em presídios já é uma realidade, ficando a cargo do parceiro privado o investimento para a construção do sistema penitenciário (demasiadamente alto), a operação e manutenção desse sistema. No tocante ao Poder Público estão as obrigações de nomear os diretores e chefes de funções-chave do estabelecimento penal; proporcionar segurança interna e externamente ao presídio; executar as penas e/ou medidas de segurança em todas as suas acepções; proporcionar o ensino fundamental, bem como, de acordo com o desempenho do trabalho efetivado pelo parceiro privado, arcar com o retorno financeiro a este.

Essa nova realidade poderá trazer benefícios no sentido de aumentar a capacidade de vagas no sistema prisional (hoje superlotado); proporcionar um cumprimento de pena de maneira digna ao presidiário; estabelecer parcerias com a sociedade no sentido de proporcionar trabalho ao apenado e com isso facilitar sua ressocialização, além de desonerar o Estado no tocante a investimentos em curto prazo (verbas para construção de unidades prisionais).

A implantação do sistema de PPPs na gestão de estabelecimentos prisionais, diante da realidade carcerária vivida hoje pelo país, enseja, em nosso entendimento, aspectos profundamente positivos. O Poder Público há de estar presente na fiscalização, tanto da implantação quanto no decorrer da gestão modelo de parcerias, com o intuito de se evitar o que recentemente ocorreu, por exemplo, nos modelos de co-gestão prisional dos estados do Amazonas e Ceará. Acreditamos que, com o fiel cumprimento das obrigações impostas a ambos os lados da parceria, tendo em vista o objetivo de recepcionar, no seio da comunidade, um ex-detento ressocializado, esse novo modelo de gestão prisional, que agora inicia seu procedimento de implantação, trará muitos benefícios para a sociedade, mormente se comparado com o atual modelo vigente.

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Jorge Amaral dos Santos - Policial Rodoviario Federal. Especialista em Direito Público - UCS/ESMAFE, pós-graduando (especialização) em Direito Penal e Direito Processual Penal Contemporâneo - UCS.


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